中國(guó)核能事業(yè)快速發(fā)展，需要有一部核能發(fā)展的頂層法。圖為山東海陽(yáng)核電1號(hào)核島安全殼成功封頂。 （CFP/圖） 中國(guó)是核利用大國(guó)中，極少數(shù)原子能領(lǐng)域基本法空缺的國(guó)家。與缺乏“上位法”的現(xiàn)實(shí)形成鮮明對(duì)照的，是國(guó)際
社會(huì)對(duì)中國(guó)核電站擴(kuò)張可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)明確指出，中國(guó)需要加強(qiáng)核安全的相關(guān)立法。
原子能法“沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”
已于上周二（2014年3月25日）在荷蘭海牙結(jié)束的核安全峰會(huì)（Nuclear Security Summit 2014，下文簡(jiǎn)稱NSS）上，除了買飛機(jī)、談克里米亞問(wèn)題，以及承諾給疲軟的歐洲經(jīng)濟(jì)奉上更多訂單外，中國(guó)首次在這一峰會(huì)上提出了自己的“核安全觀”，也首次發(fā)布了自2012年首爾峰會(huì)之后中國(guó)核安全領(lǐng)域的進(jìn)展報(bào)告。
第一個(gè)被拎出來(lái)當(dāng)作核安全領(lǐng)域成績(jī)的，就是國(guó)內(nèi)的核安全立法。不過(guò)，放在峰會(huì)上希望被廣泛知曉的進(jìn)展描述里，僅立法一項(xiàng)就至少犯了兩個(gè)錯(cuò)誤：其一，進(jìn)入全國(guó)人大立法計(jì)劃的是核安全法而非《國(guó)家核安全條例》，條例屬于行政法規(guī)，不進(jìn)入人大立法序列。其二，在漢語(yǔ)的語(yǔ)境里，對(duì)原子能法立法進(jìn)展使用“積極推進(jìn)”這樣的詞匯，可以直接理解為“沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”。
事實(shí)也的確如此。中國(guó)是核利用大國(guó)中，極少數(shù)原子能領(lǐng)域基本法空缺的國(guó)家。國(guó)家層面只有一部2003年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》，已有的多個(gè)法規(guī)和行政條例雖然覆蓋到了核與輻射的方方面面，但正面臨“年久失修”。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）在2011年的同行評(píng)議中明確指出，中國(guó)需要加強(qiáng)核安全的相關(guān)立法。
中國(guó)國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局副局長(zhǎng)、國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)副主任王毅韌在海牙核安全峰會(huì)閉幕后的
新聞發(fā)布上回答南方周末記者提問(wèn)時(shí)說(shuō)，中國(guó)核能事業(yè)快速發(fā)展，需要有一部核能發(fā)展的頂層法，這個(gè)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。
但具體到立法進(jìn)展，原子能法雖已納入了國(guó)務(wù)院的立法計(jì)劃，此前國(guó)務(wù)院法制辦將工作交由工信部和國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)共同牽頭制定，但進(jìn)展遲緩。
相比于原子能法，由全國(guó)人大環(huán)資委負(fù)責(zé)起草的核安全法則進(jìn)展明顯較快，已被列入人大立法計(jì)劃，也有了明確的時(shí)間表。全國(guó)人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春告訴南方周末記者，“環(huán)資委希望2015年底形成草案報(bào)常委會(huì)”。國(guó)家核安全局一位負(fù)責(zé)人在海牙峰會(huì)前告訴南方周末記者，“人大的時(shí)間表是本屆政府任期內(nèi)完成�！�
國(guó)家核安全局的上述負(fù)責(zé)人證實(shí)，核安全局和中核集團(tuán)已將兩個(gè)版本的核安全法草案提交給了全國(guó)人大環(huán)資委會(huì)，且“人大主導(dǎo)立法的意愿較強(qiáng)”，很快就在2014年1月前往廣東調(diào)研，目前正醞釀第二次調(diào)研。
中國(guó)主要核能政府管理部門。 （曾子穎/圖） 核能促發(fā)展和防風(fēng)險(xiǎn)立法不均衡
與缺乏“上位法”的現(xiàn)實(shí)形成鮮明對(duì)照的，是國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)核電站擴(kuò)張可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。
在與核安全峰會(huì)（NSS）同步舉行的核知識(shí)峰會(huì)（Nuclear Knowledge Summit 2014，下文簡(jiǎn)稱NKS）上，一張圖被各研究機(jī)構(gòu)、智庫(kù)頻繁展示：黃黑兩色、三葉草形狀的核輻射標(biāo)識(shí)一路向東，而中國(guó)因?yàn)?7座在運(yùn)、31座在建反應(yīng)堆成為未來(lái)十年當(dāng)之無(wú)愧的全球核電中心。
盡管核安全（nuclear safety）與核安保（nuclear security）是兩個(gè)概念—前者主要是防范因核設(shè)施自身缺陷、錯(cuò)誤操作或自然災(zāi)害等引發(fā)的核事故，后者主要是防范核材料與核設(shè)施遭受蓄意破壞、核材料失竊，以及核恐怖事件的發(fā)生，其本質(zhì)是防范人的惡意行為。盡管核安全和核安保是不同概念，但國(guó)內(nèi)很多情況下不做區(qū)分，統(tǒng)稱為核安全。
越多核電站，意味著越多核物質(zhì)的使用。民用核燃料和軍用核物質(zhì)的聯(lián)系在于，用于制造核武器的核物質(zhì)目前主要是高濃縮鈾（HEU）和钚（Pu），盡管各國(guó)對(duì)軍用核物質(zhì)的管控一貫嚴(yán)格，但目前全球仍有超過(guò)100座民用核電機(jī)組也在使用高濃縮鈾。這也正是國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)核電擴(kuò)展擔(dān)憂的根源所在。
基于本屆峰會(huì)主題—防止全球核恐怖主義，以及為此必須減少核原料的使用、保護(hù)現(xiàn)存的核原料并打擊核原料走私，核電的利弊和核電站應(yīng)對(duì)福島那樣的自然災(zāi)害的問(wèn)題并不在討論之列，但二者共同的法律依據(jù)都是原子能法，且目前已存在促發(fā)展和防風(fēng)險(xiǎn)立法不均衡的狀況。
至于原子能法立法遲緩的原因，來(lái)自工信部（國(guó)防科工局）、全國(guó)人大環(huán)資委、國(guó)家核安全局和中國(guó)核能行業(yè)協(xié)會(huì)的說(shuō)法高度一致：牽涉部門太多，體制復(fù)雜，各部門對(duì)法律適用范圍、部門職責(zé)等方面的意見難以統(tǒng)一。
“原子能法的立法相關(guān)活動(dòng)前兩年挺頻繁的，特別是福島（核事故）之后，這兩年比較平靜。”國(guó)家核安全局上述負(fù)責(zé)人表示，究其原因，是原子能法涉及面太寬，涉及能源、礦產(chǎn)、進(jìn)出口、核不擴(kuò)散、核安全、工業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)等方面，協(xié)調(diào)難度很大。
部門掣肘，三十年推不動(dòng)
2014年3月10日，自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)（NRDC）的《中國(guó)核安全監(jiān)管體制改革建議》的發(fā)布會(huì)上，中國(guó)核能行業(yè)協(xié)會(huì)高級(jí)工程師蘭自勇曾提及自己親歷的“緩慢”。
2000年，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)核安全監(jiān)管體制做同行評(píng)議時(shí)，曾指出中國(guó)從1984年啟動(dòng)原子能法編制后，十七年毫無(wú)進(jìn)展，并擔(dān)憂立法進(jìn)展再次受到主管部門變化的影響。又一個(gè)十幾年過(guò)去，在蘭自勇看來(lái)，IAEA的擔(dān)憂不幸被言中。
“最早科委牽頭，核工業(yè)部有意見，擱置多年后重新啟動(dòng)，進(jìn)展快慢取決于工信部對(duì)立法優(yōu)先程度的認(rèn)識(shí)�！碧m自勇說(shuō)，2013年原子能法的編制曾一度因缺乏預(yù)算而停滯，在核安全法的進(jìn)度一度領(lǐng)先的情況下，又重新加速。
蘭自勇表示，部門間主要分歧似乎在于責(zé)權(quán)交叉，也有部門權(quán)限方面的狹隘觀念，而上一級(jí)的協(xié)調(diào)也不是很有效。
現(xiàn)行的核能政府管理體制確立于2008年國(guó)務(wù)院大部制改革，國(guó)家能源局在國(guó)家發(fā)改委的指導(dǎo)下承擔(dān)核電的管理工作，擬定核電發(fā)展規(guī)劃，組織核電廠的核事故應(yīng)急和管理。工信部下屬的國(guó)防科工局是原來(lái)核行業(yè)的管理部門，也加掛國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)的牌子，對(duì)外代表中國(guó)政府參加國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。除此之外，衛(wèi)生部、公安部、科技部、國(guó)土資源部、交通、鐵路也都對(duì)核能有相應(yīng)的職責(zé)。
“核安全法出來(lái)之后，原子能法還是可能很久出不來(lái)�！鄙鲜龊税踩秩耸勘硎�，盡管缺了“上位法”，但國(guó)內(nèi)與此類法地位相當(dāng)?shù)男姓䲢l例和法規(guī)并不缺乏，事實(shí)上核安全法正是基于已有的條例來(lái)編制的。
核電業(yè)乃至核安全監(jiān)管者也普遍認(rèn)為，核電發(fā)展需要穩(wěn)定的政策和立法，但不能因?yàn)榉蓽蠖Ｏ聛?lái)。
但自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)（NRDC）高級(jí)顧問(wèn)楊富強(qiáng)不這么認(rèn)為，“國(guó)家高層重申依法治國(guó)，但包括核電在內(nèi)的很多部門依然是無(wú)法可依。如果中國(guó)出現(xiàn)福島那樣的事故，都不知道依據(jù)哪條法律來(lái)追償，立法上的漏洞不能被忽視�！�
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